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论收费公路优点与不足

  收费公路虽然不是对道路定价的最优方式(在不拥挤的情况下,道路每增加一辆车的边际成本很小),但随着收费技术的提高及应用,未来收费公路在道路定价中的作用将会不断提高,而通过建立必的政治程序和良好规则,政策的公平性将可以得到充分体现。
  收费公路政策本来可以同时兼顾不同的功能目标,无论是基于筹集建设资金还是筹集养护管理资金,只收费就会影响需求;而需求管理也必然产生收入,这部分收入用于道路自身的建设养护是很自然的水到渠成之事,也容易被车辆用户认可接受。在西方国家,把一些交通流量高的路段实施需求管理创造的通行费收入,交叉补贴到其他替代性路段、甚至公共交通上来,是目前所鼓励倡导的一种有效率制度安排。我们也完全可以把筹融资和需求管理兼顾起来进行收费公路的政策设计。
  1 公路收费的意义 公路项目建成后,收取一定的车辆通行费用以收回投资或偿还贷款,并支出一定的营运管理费用、维修养护费用,以维持公路项目运营。收费-支出-还贷,为公路收费项一个经营循环,在这一经济循环中,收入和支出的资金量非常之大。使出资者和使用者都能明明白白钱收了多少,用在哪里去了,就加强对收费项财务管理。而财务管理通过对资金收支两条线,对未来经营活动进行计划与控制,将公路收费项目各项经济行为纳入以市场为导向、低成本控制的管理轨道。同时通过对资金流、物资流与信息流的同步控制,充分发挥财务管理在整个经营活动过程中的纽带与动态监控作用。收费项财务管理重点,落在其经营循环的三个环节上。
  2 公路收费的行式 根据车辆通行费征收主体性质的不同,收费公路可以划分为公营和私营两类。公营(中国称为政府还贷公路)的收费主体是政府所属机构,私营(中国称为经营性公路)的收费主体是以营利为企业法人。两者主区别在于公营收费公路的通行费收支需纳入政府财政预算,私营收费公路的收费期限、定价和营利水平需接受政府的管制。实践中,也存在公私合营的收费公路。
  根据车辆通行费征收方式的不同,收费公路可以划分为开放式和封闭式两类。开放式收费公路也称栅栏式收费,收费站通常设置在公路主线上,车辆按通过次数支付通行费,其中又可分为单向收费和双向收费两种,开放式收费多用于独立桥梁、隧道及非控制出入的道路。封闭式收费公路多用于控制出入的高速公路,车辆用户根据进入和驶出路段的行驶距离支付通行费。
  根据车辆通行费征收的不同,收费公路可以划分为回收建养成本和对拥挤定价两类。其中,对拥挤定价也称拥挤收费,是通过对交通高峰时段道路进行定价收费,使道路交通拥挤产生的外部成本内部化,合理调节道路交通需求。
  
  3 收费公路优缺点
  (1)与燃油税的比较
  在对道路使用者征收的各种税费中,公路通行费与燃油税是最能体现“从量”征收原则的方式,但二者还是存在明显的差异。对于大型货车,由于其燃油消耗量与对道路的磨损不是同比例增加,因此通过燃油税很难实现对货车使用道路的合理定价,而公路通行费则可以通过采取差别化的费率实现对货车用路的合理定价。但公路收费需建设相应的收费设施,通行费的征收成本可能会高于燃油税。另外,公路收费的费率容易根据时间进行动态调整,可以实现对道路拥挤的定价,燃油税则难以实现。
  (2)不足
  ①传统人工收费方式的征收成本较高。主是收费站需占用较多土地,车辆停车、排队交费造成尾气排放、车辆损耗、车主时间等福利损失,收费设施和人员的支出。
  ②容易引发道路用户的对立情绪。公路收费与其他道路税费比较具有更加直接对应的”显性“特点,其他税费用于道路支出容易使人产生”免费“的财政幻觉,因此,公路收费总是一件不受人欢迎的事情。尤其是在用于道路的财政收支不清晰、透明的情况下,道路用户对收费公路的抵触和舆论抨击会不断发生。欧美一些政府设立收费公路的动议常常由于社会舆论的不满而搁置。回归前的香港、英国剑桥等一些城市曾提出实施道路拥挤收费的方案,但由于被舆论指责可能会侵犯隐私权及不利于低收入者等意见而放弃实施。
  ③对私营收费公路的监管成本。采用收费公路模式虽有利于实现道路的商业化运作(如采取BOT方式吸引私人投资者),减少政府的财政压力,但政府需与私人投资者约定一系列规则并实施有效的监管,防止出现垄断经营而损害道路使用者的利益。实践中,由于存在诸多难以预料的因素,政府真正实现有效监管的愿望并不容易。如香港港岛与九龙连接的多条收费隧道,虽然港府制定的相关隧道条例非常详细,但由于建设年代不同而存在不同的收费标准,价格差异导致不同隧道间交通量分配不均衡而产生了相当的福利损失。
  
  4 总结
  在国家刚出台收费公路政策的时代,公路基础设施的投资不足对经济发展形成了明显的瓶颈约束,那时通过引入收费制度来解决资金问题,无需评价需求的合理性,也容易被公众所接受。在收费公路政策的引领下,中国掀开了波澜壮阔的公路发展篇章,公路行业逐步形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的建设投融资体制模式。地方交通部门开发了多种市场化融资方式,可谓八仙过海,各显神通。在这样的氛围中,久而久之就落入了“就融资谈融资”的陷阱。在行业看来,不论白猫黑猫,只能解决资金问题就是好猫,筹融资专家很少考虑财政的可持续性和用户的支付意愿。
  但是当交通发展到一定阶段后,供需形势已经发生了根本变化,决策需认真评估确定有效率的需求水平。稍具经济学知识的人都能明白,资源的有限性决定了没有任何一种产品和服务的需求是可以无限满足的。在现行的交通规划逻辑中,技术专家预测的需求已经被假定合理了,所以收费公路政策只能作为一种筹融资工具,不可能再把它作为价格工具从需求端用户的反映来反思需求水平的合理性。正是这个道理,交通部门的官员和专家在各种场合谈及收费公路政策,言必从筹措资金和保障我国交通事业发展需的角度出发。

  

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