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论新世纪党务工作的基本特性

   本文运用史密斯政策执行过程模型对我国“限塑令”政策的四个主变量进行分析,找出在政策执行过程中导致“限塑令”面临执行尴尬的原因,并对“限塑令”政策提出相应的完善建议。
   关键词限塑令 塑料购物袋 史密斯政策执行过程模型
  
   1.“限塑令”政策背景及其执行现状
   我国每年都消耗大量的塑料购物袋,塑料购物袋在为我们的生活中无处不在,它在为我们提供便利的同时,由于过量使用及回收处理不到位等原因,也造成了严重的能源资源浪费和环境污染,特别是超薄塑料购物袋容易破损,大多被随意丢弃,成为“白色污染”的主来源。目前处理这些白色垃圾的方式主有两种填埋和焚烧,但这两种方法都不利于环保,塑料购物袋埋在地里需200年以上才能被分解,并且严重污染土壤;而焚烧所产生的有害烟尘和有毒气体,同样会对大气环境造成污染。
   目前越来越多的国家和地区已经限制塑料购物袋的生产、销售、使用。2007年12月31日,中华人民共和国国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》,这一被群众和国内外媒体称为“限塑令”的政策明确规定“从2008年6月1日起,在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”(即超薄塑料袋);“所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所一律不得免费提供塑料购物袋”。
   “限塑令”的颁布标志着消费者免费使用塑料购物袋购物的时代的终结,这一环保新政从出台到如今,整三年过去了,其执行效果一直受到人们广泛的关注。各种调查数据表明,“限塑令”在商场超市执行比较到位,而在集贸市场内几乎成了一纸空文,其中,国际食品包装协会的一项调查显示在“限塑令”实施第一年,全国农贸批发市场的超薄塑料购物袋使用量一度最高减少达60%;2010年,超薄塑料袋的使用量比限塑之前仅减少了20%,2011年,这一比例已降至10%,相比“限塑令”出台之时的全社会热议,如今“限塑令”正面临影响力逐渐消退的尴尬,因此,有必对“限塑令”政策及其问题进行深入分析。
   2.史密斯政策执行过程模型介绍
   美国学者艾利森曾说“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余90%取决于有效的执行”,设定得再好的公共政策最终都通过实施和执行才能实现其目标,因此公共政策执行是解决政策问题的重环节,政策执行的成败直接影响政策的结果和效益,因此研究影响政策执行效果的因素显得尤其重。
   美国学者史密斯(Thomas B. Smith)(1973)是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者,他在《政策执行过程》(1973)一文中提出了著名的政策执行过程模型,又称“史密斯模型”,该模型提出政策执行过程中有四大因素最为重理想化的政策、目标群体、执行机构、政策环境。
   理想化的政策是政策制定者试图追求的理想表现方式,包括政策的形式、政策类型、政策的范围、合理性、政策的社会形象;政策执行机构是政府机构中负责政策执行的组织,包括组织结构与人员、领导者方式与技巧、执行者的能力与信心等;目标群体是受政策最直接影响的,必须对政策采取适当反应的符合政策求的群体和个体,包括组织化或制度化的程度、接受领导的传统,先前的政策经验等;环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的那些因素,包括社会的、政治的、经济的、文化的、历史的环境和特点及其综合特质等。这四者在政策执行环节相互作用,共同影响着政策的执行效果,政策执行的过程就是从四者互动的紧张状态经过处理后走向协调和平的状态的过程。
   3.以史密斯政策执行过程模型分析我国“限塑令”政策
   3.1我国“限塑令”的理想化政策分析
   政府制定这一政策旨在从源头上采取措施督促企业生产耐用且易于回收的塑料购物袋,引导、鼓励群众合理使用塑料购物袋,促进资源综合利用,这一政策是民生所向、社会所需的;同时,“限塑令”由国务院办公厅以文件的形式发布,属于全国性的公共政策,具有权威性政治资源;再次,为配合“限塑令”的有效实施,国家发展改革委等有关部门相继研究制定一系列相关政策,为“限塑”创造政策环境,其中包括国家发展改革委修订的《产业结构调整指导目录》、商务部会同国家发展改革委及工商总局制定的《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》、工商总局发布的《关于贯彻落实<国务院办公厅关于限制生产使用塑料购物袋的通知>的通知》等。
   然而,应该看到,“限塑令”这一政策文本还存在一些不足之处,首先体现在,“限塑令”没有规定一个明确的可衡量的目标和时间程序表,会让“限塑令”的执行失去方向;其次,整个政策的条文都是关于是禁止性的规定,没有相应的鼓励和示范性的措施,政策相关者的积极性没有被充分调动起来,政策的有效执行缺乏足够的激励;再次,该政策规定“限塑令”政策执行的范围是全国内所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所,然而这些场所的经营模式完全不相同,用“一刀切”模式的政策标准会给实际的政策执行和监管带来很大的障碍,导致“限塑令”执行不力。
   3.2我国“限塑令”政策执行机构分析
   文本形态的政策只有通过政策执行机构的作用才能被最终落实到实处,实现其目标,执行机构包括执行组织和执行个体。“限塑令”政策涉及的执行机构有质检、工商、物价、税务、环卫等多个部门,动用了各种政治资源,可见该政策的重性以及影响范围之广。
   但是,这些相关部门共同负责政策的执行却又没有明确牵头部门,各个政策执行机构各自为政,导致“限塑令”在许多执行环节上存在“多头管理”现象,责任分散,分工容易合作难;再次,没有明确规定负责该政策执行的主部门来对各部门执行行为进行监督和评估;最后,在农贸集市等需时时检查的监控难点,完全落实限塑政策需耗费政策执行机构大量的人力财力,这对有限的资源来说无疑是一个很大的挑战。这些因素导致了在一些领域的执行中“限塑令”被陷入一纸空文的尴尬境地。
   3.3我国“限塑令”政策中的目标群体分析
   正如艾莫尔所言“离问题越近,其影响问题的能力就越大”,政策解决的是关于目标群体的问题,而这些问题又最终通过目标群体的配合才能得以解。“限塑令”政策的目标群体主包括塑料袋生产企业、超市、商场、集贸市场等商品零售场以及消费者三方。
   “限塑令”给生产超薄塑料袋的企业带来最大压力,若想生存下来,必须进行产业转型,可谓机遇与挑战并存,因此这一部分群体会对政策产生不接受的态度;对于生产非超薄塑料袋的企业来说则是一个好的机会,带来更大的发展空间以及产业升级的机会,从自身利益角度考虑,受益的这些企业会积极拥护“限塑令”政策的执行;同样,商场、超市等正规购物场所也支持塑料购物袋有偿使用,这样既可以减少塑料袋的使用,也能给商场带来利润收入;然而对于集贸市场来说,商家都是小本经营,若对塑料购物袋进行收费会使其失去顾客,失去竞争力,因此他们往往违背“限塑令”的求,继续免费给消费者提供不合格的塑料购物袋;该政策旨在通过有偿使用塑料袋的价格导向,引导人们减少直至不使用塑料袋,逐渐培养市民的环保意识,减少白色污染,人们已经意识到环境污染带来的严重后果,对环保政策表示支持,但是,改变长期形成的消费习惯需过程。
   3.4我国“限塑令”政策的环境因素分析
   中国是一个人口大国,正处于快速发展现代化的进程中,人们的物质需求不断提高,每天都消耗大量的塑料购物袋,导致了严重的白色污染,同时也给能源资源供给带来严峻的压力,面对这一紧迫的形势,政府立足我国基本国情,总结国内外发展经验教训,提出了科学发展观的新理念,坚持走全面协调可持续发展道路。“限塑令”政策正是体现了保护生态环境,进一步推进节能减排工作,以更好地落实科学发展观,建设资源节约型和环境友好型社会的客观求。

   政府大力发展生态文明,倡导人们采用节约、环保、文明的生产方式和消费模式,在这一大环境下,人们的环保意识逐渐提高,建设资源节约型、环境友好型社会成为大家共同的愿望。同时应该看到,真正转变消费者长期形成的生活习惯,让环保的理念深入人心,需政府的民众共同的努力。
   4.完善我国“限塑令”政策的建议
   4.1进一步细化和完善政策内容
   督促各省和地方政府相关部门制定出各自行政区内执行“限塑令”的实施细则,并且制定明确的可衡量的目标计划和时间程序表,使其具有更强的方向性和操作性,为监督和评估各部门的执行效果提供依据,让这一环保政策得以长远落实;同时推行奖惩制度,增加鼓励和示范性措施,调动各个政策相关主体的积极性,更好地实现限塑目标。
   4.2强化并监督“限塑令”政策执行主体的行为
   政策执行是整个政策过程的中心环节,执行不力直接影响政策目标的实现。“限塑令”应该明确各个执行部门的责任和权限以及相应的政策执行资源,同时加强各部门的协作和联系,避免多头管理和出现管理真空地带等现象的发生;还应该指定一个“限塑令”政策的主负责部门,对各部门的执行行为进行监督和评估,加强塑料购物袋从生产到最后使用环节的严密管理,尤其加强对集贸市场的监管,让不合格塑料购物袋无处遁形。
   4.3加强“限塑令”政策宣传力度,提高国民环保意识
   采用多样形式如环境日、节能宣传周活动等,通过多种渠道如利用广播电视、报纸杂志、互联网络等各种媒体,大力宣传塑料袋产生的白色污染给人们的生活带来的严重危害以及“限塑令”的重意义,使节能、环保理念深入人心,倡导人们采用环保绿色的消费模式,让每个人认识到保护环境人人有责,并用实际行动投身限塑活动中来,最终形成良好的社会氛围。
   4.4借鉴国外成功限塑经验
   国外已有不少国家在限塑方面做得比较成熟,如美国的消费者自带购物袋抵税、英国的有奖积分鼓励、日本对商家使用塑料袋设限以及韩国的购物袋“以旧换新”等,应该结合我们国家的具体情况,借鉴他们一些可取的做法,同时积极寻找可替代塑料袋的环保产品,更好的实现“限塑令”目标,最终由限塑走向禁塑。◆
  
  参考文献
  [1] 金太军,钱再见,张方华,李雪卿.公共政策执行梗阻与消解[M].广州广东人民出版社,2005,26.
  [2]“限塑令”实施三周年塑料袋市场调查报告.
  
  作者简介
   冯柳(1984-),女,蒙古族,华东师范大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生,研究方向中国经济行政管理。

  

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